Emendas à LOA ajudam a atender demandas da sociedade

Todo ano o processo se repete: o Executivo envia à Assembleia Legislativa (Ales) a proposta de Orçamento, estimando as receitas e fixando as despesas do Estado para o ano seguinte. Esse rito segue uma série de regras e uma delas é a possibilidade de os deputados modificarem o projeto por meio de emendas. Mas, afinal, como funcionam essas ferramentas?

As emendas parlamentares são alterações que todos os deputados estaduais podem sugerir à peça orçamentária, tanto no texto quanto no direcionamento de recursos financeiros. A movimentação de verbas, entretanto, é o expediente mais usado. Uma das razões é atender demandas da sociedade não contempladas originalmente na proposição. 

Segundo o secretário-geral da Mesa Diretora, Carlos Eduardo Casa Grande, às vezes o Executivo deixa de destinar verba para uma determinada ação, programa, obra, entidade social. É aí que as emendas entram em cena. “Já vi deputado apresentar, em época de seca, dinheiro para município aplicar em perfuração de poço artesiano”, exemplifica. 

Essa ferramenta permite atender o eleitorado. “O parlamentar se elege propondo um projeto de trabalho. Ele ‘promete’ que, se eleito, vai atuar em determinada área, a favor da agricultura familiar ou da educação, segurança pública. É por intermédio de uma proposta de alteração da Lei Orçamentária original que ele consegue atingir esse objetivo de certa forma”, destaca. 

Critérios

Nas palavras de Casa Grande, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é a melhor oportunidade que os parlamentares têm para apresentar emendas. Mesmo que a proposta não tenha origem no Legislativo, eles podem criar despesas sem medo de incorrer em vício de iniciativa (uma vedação constitucional). “Só que tem limitações”, ressalva. 

A Constituição do Estado, no artigo 151, contempla o assunto e traz exigências que devem ser seguidas na apresentação das emendas, como a compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Além disso, os recursos indicados só podem ser provenientes de anulações de despesas.

É importante ressaltar que, nesse caso, as anulações não poderão incidir sobre algumas verbas, como as referentes ao pagamento de pessoal e seus encargos e aquelas relacionadas às dívidas ou transferências tributárias constitucionais a municípios. Na letra da lei, as emendas devem ser lançadas para corrigir “erros ou omissões” ou mudar “dispositivos do texto de projeto de lei”.

Cota de emenda x emenda impositiva

Tradicionalmente, no Espírito Santo existe um valor na peça carimbado para uso dos deputados. Mas esse acordo é polêmico. “Foi na época do governo Lula que se criou esse negócio de cota de emenda no orçamento para parlamentar. Parlamentar não precisa de cota nenhuma, ele pode alterar o que ele quiser. Ele precisa de voto no plenário para aprovar as emendas dele”, opina Casa Grande. 

Conforme argumenta, o governo acaba usando o “peso da mão” para indicar o relator da proposta. “O relator já vai excluindo ali as emendas que ultrapassem tal acordo de limite de valor (…). Isso eu acho um absurdo porque quem vê de perto onde estão as necessidades dos gastos são muito mais os parlamentares estaduais e municipais do que o chefe do Executivo”, observa. 

Neste ano, o Projeto de Lei (PL) 457/2022 previa R$ 30 milhões para atender a Ales, mas, após conversas com o governo, a Comissão de Finanças conseguiu aumentar essa reserva, chegando a R$ 45 milhões. Em outras palavras, o valor total de emendas por deputado passou de R$ 1 milhão para R$ 1,5 milhão. 

Enquanto por aqui essa quantia é fruto de acordo, em outros estados está especificado em lei. No Piauí, onde também há 30 deputados, a cota parlamentar consiste em 0,6% das Receitas Correntes Líquidas (RCLs), conforme consta na Constituição local. Neste ano, os parlamentares piauienses terão direito a R$ 67 milhões – R$ 2,23 mi para cada. 

Outra diferença é que lá a obrigatoriedade de execução das emendas individuais está expressa na Constituição. Aqui no Espírito Santo não existe esse dispositivo. Por causa disso, algumas pessoas consideram que se trata de um processo autorizativo, ou seja, dependeria do governo para serem pagas.

Para Casa Grande, no entanto, toda emenda é impositiva. “O orçamento não é uma lei? As leis não têm que ser cumpridas?”, questiona. Caso as leis não sejam cumpridas, lembra, existem punições na Lei Federal 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade dos governadores. “Um dos descumprimentos legais que podem acarretar em crime de representação contra autoridades é o não cumprimento da Lei Orçamentária”, salienta.

Não pagamento

Mas o secretário-geral faz ressalva sobre o não pagamento das emendas, que pode ser explicado por diversos fatores. Um deles é a queda de receita, já que a peça trabalha com estimativas. Se isso acontecer, o governador tem a prerrogativa de rever alguma meta e “esvaziar” a conta onde havia previsão da cota parlamentar. Pode acontecer também de tecnicamente ela não ter sido bem elaborada e ser difícil de executar. 

“Outra coisa é, às vezes, o dinheiro vai para alguma entidade ou alguma prefeitura. Para essa prefeitura conseguir de fato botar o dinheiro no caixa único dela, ou para essa entidade receber esse dinheiro, ela precisa cumprir alguns requisitos como apresentar documentação, ela tem que ter prestado contas das últimas verbas que ela recebeu”, detalha. 

Tramitação

Quando a peça chega à Ales, todos os parlamentares têm a oportunidade de analisá-la e alterá-la – possibilidade estendida também ao governador para reparar algo não contemplado no projeto original. Uma vez que a Comissão de Finanças recebe a matéria, define um cronograma de tramitação, incluindo um prazo de pelo menos 10 dias para que as emendas sejam protocoladas. 

O passo a passo inclui também prazo para que o colegiado de Finanças – único que emite parecer sobre a proposição – analise as modificações sugeridas. Há ainda um período estabelecido para que o relator da LOA elabore o parecer, depois o apresente à comissão e, por fim, para que o texto seja encaminhado ao Plenário para votação. 

Pelo Regimento Interno da Assembleia Legislativa existe uma data-limite para que o Orçamento seja remetido ao crivo dos parlamentares no plenário. A data máxima é dia 5 de dezembro (artigo 238, inciso III). No entanto, não existe um prazo específico para aprovação da matéria. 

Enquanto está aberto o prazo para protocolar as sugestões, os deputados têm a possibilidade de mexer nas despesas ou no próprio texto da LOA. Tanto em uma como em outra, a alteração é feita por meio de emenda aditiva, modificativa ou supressiva. Uma vez aprovado o relatório no colegiado, nem o governo e nem os parlamentares poderão apresentar novas modificações. 

“Uma coisa é não poder mais apresentar emenda. Outra coisa é poder pedir destaque para a emenda quando da votação final do projeto no plenário”, acentua Casa Grande. Nesse caso, uma sugestão que tenha sido rejeitada pode ser inserida novamente no texto. “O Plenário ‘passa por cima’ da vontade final da comissão e altera o texto de uma emenda que já tenha sido apresentada antes”, assegura.

Para apresentar um destaque de emenda é preciso que o deputado colha a assinatura de pelo menos 1/3 dos membros da Casa (10) e apresente requerimento ao presidente do Legislativo com antecedência mínima de 24 horas da votação da matéria na sessão ordinária. O artigo 241 do Regimento Interno trata do tema. 

O secretário-geral da Mesa lembra que não há previsão legal para alteração do texto por meio de participação popular direta. Mas pondera que o interesse público é representado durante as audiências públicas do orçamento realizadas pela Comissão de Finanças e também pelo Executivo nas microrregiões do Espírito Santo. Há ainda uma reunião final na própria Ales. 

Emendas

O consultor parlamentar temático da Comissão de Finanças, Hertz de Freitas, explica que as emendas são protocoladas em um sistema informatizado criado pela própria Assembleia Legislativa. Ao acessar a ferramenta, o deputado precisa especificar como será aplicada sua sugestão de alteração do Orçamento. 

É possível direcionar recursos da reserva técnica diretamente para entidades sem fins lucrativos de diversos setores, como na área de assistência social, saúde, esporte e lazer, meio ambiente. De modo geral, essa verba é empregada no custeio (água, luz, materiais, equipamentos) e obras (construção, reforma, manutenção). 

Por exemplo, dentro do Programa Novo SUS Capixaba, na Ação Gestão para Fortalecimento da Atenção Básica, pode-se indicar recursos financeiros para custeio de uma associação beneficente. Vale lembrar que informações como valor, natureza e justificativa do gasto, nome da entidade, município e identificação do parlamentar devem constar em todas as emendas. 

Também é permitido ao parlamentar lançar mão da verba a que tem direito e direcioná-la para repasses no Quadro de Detalhamento de Despesas (QDD) da LOA. Nesse caso, os recursos são alocados entre ações e programas já existentes, ou seja, não há como criar natureza de despesa. É um tipo de emenda menos usada, revela Hertz. 

Ele exemplifica que o parlamentar pode tirar recursos da reserva técnica e destiná-los ao Programa do Fortalecimento do Sistema Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, dentro da Ação de Apoio à Construção de Barragem, uma vez que se trata de um tópico já previsto pela peça. 

Já com a emenda geral, como é conhecida, além de usar a reserva técnica, é possível que o deputado remaneje dinheiro do próprio projeto entre ações e programas previstos na peça. Outra opção é criar novas despesas: “Há muitos anos um deputado queria criar a capela mortuária. Não existe isso no orçamento”, rememora o consultor temático. 

Exemplos

Na LOA 2022 é possível identificar a amplitude de destinação das emendas. São recursos para custeio de entidades e associações de saúde, assistência social, culturais, esportivas, rurais. Há ainda verbas para a aquisição de equipamentos, maquinário e automóveis nessas áreas. Em muitos casos esses repasses para compra são feitos para prefeituras. 

No setor da saúde é comum o direcionamento de dinheiro para custeio de hospitais filantrópicos, públicos estaduais e municipais, postos de saúde, fundações e entidades do terceiro setor e para aquisição de aparelhos e materiais médico-hospitalares, além de verbas para aquisição de veículos para transporte de pacientes, ambulâncias, verbas para obras, entre outros. 

A área rural também é bem visada. Muitos recursos vão para a compra de maquinário, como tratores, retroescavadeiras, caminhões, equipamentos como secadores e piladores de café, painéis de energia solar para ajudar entidades de pequenos agricultores, associações de moradores, assentamentos e prefeituras municipais. Há verbas inclusive para auxiliar a realização de festivais rurais.

Fonte: Assembleia Legislativa do Espírito Santo